De la pandémie vers la relance : le budget de 2021 continue de prévoir de grosses dépenses

Faits saillants

• Dans le cadre du budget de 2021, le gouvernement fédéral fait un pari sérieux : stimuler la croissance économique au moyen de fortes dépenses. Y figurent en effet de nouvelles dépenses légèrement supérieures à 100 milliards de dollars au cours des trois prochaines années.
• Ces nouvelles dépenses s’inscrivent dans le haut de la fourchette des 70 à 100 milliards de dollars du plan de « stimulation » annoncé dans l’Énoncé économique de l’automne de 2020, malgré un contexte économique beaucoup plus vigoureux.
• Les déficits s’établissent à 354 milliards de dollars pour 2020-2021 et devraient, selon les projections, atteindre 155 milliards de dollars pour 2021-2022, soit 50 milliards de dollars pour les deux prochains exercices, ce qui représentera toujours 1 % du PIB à la fin de la période de prévision en 2025-2026.
• Les nouvelles dépenses seront consacrées à étendre les principaux programmes de soutien pendant la pandémie (dont la suppression sera progressive) et à établir des soutiens plus axés sur la reprise, y compris un système pancanadien d’apprentissage pour les jeunes enfants et une politique qui, à terme, devrait offrir des services de garde à 10 $ par jour, soit un programme complet et permanent visant à stimuler la participation des femmes à la population active au fil du temps.
• Mais le budget de 2021 va bien au-delà d’un programme de relance fiscale classique ou d’efforts visant à stimuler la relance, et se veut tous azimuts, en allant de la prolongation de l’admissibilité à l’assurance-emploi à l’atténuation des changements climatiques.
• Les hausses d’impôt sont assez modestes, et se limitent pour la plupart aux mesures annoncées précédemment, et remettent ainsi à plus tard les considérations sur la croissance et les recettes lacunaires potentielles.
• Les nouvelles dépenses joueront en faveur de la croissance et pourront amener la Banque du Canada à relever ses taux plus tôt ou plus rapidement que dans d’autres circonstances.

Le gouvernement fédéral a prévu un premier budget de taille en deux ans. Il a étendu les principaux programmes de soutien aux ménages et aux entreprises, en honorant sa promesse de « combler l’écart » pour l’autre facette de la pandémie. Il a lancé de nouveaux programmes pour stimuler l’embauche, soutenir l’adoption des technologies par les petites entreprises, financer des formations et inciter les entreprises à investir – autant de mesures qui contribueront à accélérer la reprise de l’économie canadienne. Il a également annoncé ses projets visant à mettre en œuvre une politique ambitieuse en matière de services de garde d’enfants qui contribuera à favoriser la participation des femmes à la population active et devrait offrir un important levier économique au fil du temps. Par ailleurs, le financement par l’entremise du Fonds stratégique pour l’innovation du Canada et le soutien ciblé en faveur de l’adoption des technologies propres devraient procurer au pays un avantage au niveau des secteurs innovants en rapide expansion.

Néanmoins, l’ambition du budget de 2021 va bien au-delà de ces efforts ciblés pour stimuler la reprise. Le gouvernement est en train d’augmenter fortement les transferts en faveur des Canadiens plus âgés et des travailleurs à faible revenu. L’admissibilité étendue à l’assurance-emploi et les prestations de maladie sont élargies, tandis que le gouvernement s’attache à élaborer un système d’assurance-emploi digne du 21^e siècle. Les infrastructures, les transports en commun, le logement abordable et la préservation de l’environnement bénéficieront également de nouveaux investissements considérables. Au total, le gouvernement a annoncé de nouvelles dépenses d’un peu plus de 100 milliards de dollars pour les trois prochaines années. On peut difficilement parler de « stimulation », mais il s’agit néanmoins de la partie haute de la fourchette de 70 à 100 milliards de dollars proposée l’automne dernier.

Bien que les nouvelles mesures fiscales soient limitées, un contexte économique plus solide que prévu procurera des recettes supplémentaires pour financer plus de la moitié de ces nouvelles dépenses. La moitié restante entraînera toutefois un gonflement du déficit au cours de la période de prévision. Bien que le manque à gagner de l’année dernière ait été ramené de 382 milliards de dollars à 354 milliards de dollars, le déficit de l’année en cours a été porté de 121 milliards de dollars à 155 milliards de dollars. Les déficits resteront supérieurs à 50 milliards de dollars au cours des deux prochains exercices et continueront d’être supérieurs à 1 % du PIB au cours des prochaines années. Par conséquent, le ratio dette publique/PIB devrait seulement connaître une légère contraction, en passant de 51,2 % pour l’exercice actuel à 49,2 % à la fin de la période de prévision, soit un niveau fortement supérieur à celui d’avant la pandémie (31 %). Malheureusement, le gouvernement ne s’est pas fixé un objectif fiscal solide, et s’est simplement déterminé à « combler les déficits liés à la COVID-19 et à réduire la dette fédérale en tant que part de l’économie à moyen terme. »

Selon le ministère des Finances, les annonces faites aujourd’hui stimuleront le PIB réel canadien de deux points de pourcentage au cours des deux prochains exercices. Les prévisions du PIB établies par RBC sont déjà légèrement plus solides que celles prises en compte dans le budget de 2021, mais ces nouvelles annonces renforcent toutefois le risque à la hausse pour nos projections. Nous sommes néanmoins inquiets à propos des multiplicateurs économiques liés à certaines de ces nouvelles dépenses. En effet, les investissements concernant les infrastructures et le logement pourraient subir des contraintes de capacités plus tôt que prévu (ces secteurs n’ayant pas été aussi touchés que pendant des récessions ordinaires) et les transferts supplémentaires aux ménages ne feront, dans certains cas, qu’augmenter les fortunes existantes, même si le gouvernement a nettement ciblé les ménages plus défavorisés.

Pour en revenir au budget, nous n’avons pas été les seuls à nous alarmer contre les mesures de relance superflues alors que la propre dynamique de la reprise économique canadienne devrait suffire. Des dépenses généralisées sans valeur ajoutée efficace pour la capacité de production de l’économie ne feront que renforcer les inquiétudes au sujet de l’éviction de l’investissement privé, de l’inflation et de la viabilité de la dette. Le service de la dette publique devrait atteindre de nouveaux sommets au cours des prochaines années, et une augmentation inattendue des coûts d’emprunt ou une croissance décevante pourrait faire osciller le ratio de la dette publique du mauvais côté. Des mesures de stimulation exagérées pourraient également pousser la Banque du Canada à rehausser ses taux d’intérêt plus tôt ou plus rapidement qu’elle ne le ferait autrement. La banque prendra sa prochaine décision concernant les taux mercredi, mais ses projections économiques n’incluront pas les annonces d’aujourd’hui. Attendons-nous à recevoir de nombreuses questions sur les risques en matière de croissance et de prévisions d’inflation que suscite le budget de 2021.

Principales annonces dans le budget de 2021

Finir de combler l’écart

Comme on pouvait s’y attendre, le gouvernement prolonge les principaux programmes qui ont aidé les ménages et les entreprises l’an dernier, et permis d’éviter une contraction économique beaucoup plus grave. Les subventions pour les salaires et les loyers demeurent en vigueur jusqu’à la fin de septembre, mais les montants seront réduits à compter de juillet. Un nouveau programme d’embauche pour la relance économique du Canada prendra le relais de la Subvention salariale d’urgence du Canada (SSUC). Il couvrira une partie des coûts liés à l’embauche de nouveaux employés ou encore à l’augmentation des salaires et des heures travaillées (pour s’en prévaloir, tout comme c’était le cas pour la SSUC, les demandeurs devront faire état de baisses de revenus). La facture pour l’ensemble de ces trois programmes s’élèvera à près de 13 milliards de dollars pour l’exercice en cours.

Les Canadiens qui sont toujours au chômage pourront toucher la Prestation canadienne de la relance économique (PCRE) pendant 12 semaines de plus, jusqu’à un maximum de 50 semaines (le montant de la prestation sera également réduit pour les huit dernières semaines). Le gouvernement tiendra des consultations sur les réformes de l’assurance-emploi à long terme. En attendant, il dépensera près de 4 milliards de dollars au cours des trois prochaines années pour conserver la souplesse des critères d’accès à l’assurance-emploi, comme la réduction des heures d’admissibilité, et 3 milliards de dollars sur cinq ans pour bonifier les prestations de maladie de l’assurance-emploi. Ces annonces s’ajoutent aux prolongations antérieures des prestations au titre de l’assurance-emploi et de la PCRE, dont le coût était évalué à 12 milliards de dollars.

Une énorme enveloppe pour la garde d’enfants

L’une des grandes priorités du budget de 2021 touche la garde d’enfants. Le gouvernement affectera 30 milliards de dollars sur les cinq prochaines années, puis 8,3 milliards de dollars chaque année par la suite, à l’apprentissage et à la garde des jeunes enfants afin de favoriser le retour des femmes sur le marché du travail. En collaborant avec les provinces, le gouvernement souhaite ainsi réduire les frais de garde de moitié d’ici la fin de 2022 et à soutenir la mise en place d’un système réglementé de garderies à 10 $ par jour d’ici l’exercice 2025-2026.

Il s’agit d’un objectif ambitieux qui devrait bénéficier d’un financement suffisant pour emboîter le pas du Québec, qui a réussi à se doter d’un réseau national de garderies abordable et universel. Le gouvernement estime que cet investissement pourrait stimuler le potentiel de production économique de 1,2 point de pourcentage ; cela dit, il faudra peut-être une décennie ou plus au reste du Canada pour rattraper le Québec au chapitre de la participation des femmes au marché du travail. À mesure que les femmes réintégreront la population active, l’économie se raffermira et les revenus augmenteront, compensant ainsi une grande partie des coûts récurrents de cette initiative.

Formation et éducation… des jeunes aux propriétaires d’entreprise

Dans le cadre de son budget pour 2021, le gouvernement prévoit d’investir 2,5 milliards de dollars dans les compétences, la formation et les métiers, notamment par l’intermédiaire de programmes qui viseront à aider les petites entreprises à offrir une formation utile à l’industrie, offrir des formations d’apprentis pour combler les pénuries de travailleurs qualifiés, aider les travailleurs à changer d’emplois et accroître les compétences fondamentales des Canadiens. Des bourses d’études, un petit allégement de la dette d’études et un programme de jumelage avec des employeurs profiteront aux jeunes Canadiens, tandis que les adultes qui retournent à l’école recevront une aide financière supplémentaire.

Le soutien offert aux petites et moyennes entreprises (PME) comprend la somme de 1,4 milliard de dollars destinée à des projets visant à améliorer les compétences numériques des employés et à favoriser l’adoption des technologies numériques (ce qui devrait également créer des occasions d’emploi pour les jeunes Canadiens), ainsi que 2,6 milliards de dollars destinés au financement d’initiatives d’innovation technologique par l’entremise de la Banque du Canada (BdC). La passation en charges immédiate de certains placements admissibles, jusqu’à concurrence de 1,5 million de dollars (en s’appuyant sur les déductions pour amortissement accéléré annoncées en 2018), devrait, par ailleurs, stimuler les dépenses en immobilisations.

Un assortiment de prêts écologiques et de baisses d’impôt

Le budget de 2021 vise à réduire les émissions de carbone et à protéger l’environnement grâce à 42 programmes totalisant 17,6 milliards de dollars, lesquels contribueront à réduire les émissions de 36 % d’ici 2030 et à dépasser ainsi l’objectif fixé dans l’Accord de Paris. Somme toute, ce budget devrait accélérer le développement et l’adoption de technologies propres essentielles, puis apporter le financement nécessaire pour conserver les infrastructures (3,5 milliards de dollars) et les adapter aux risques de catastrophe naturelle (1,4 milliard de dollars).

Enfin, les grandes entreprises pourront obtenir de l’aide afin de réduire leurs émissions grâce aux 5 milliards de dollars annoncés pour le fonds accélérateur net zéro, et celles qui fabriquent des produits zéro émission verront leurs taux d’imposition réduits de moitié, ce qui leur fera épargner environ 45 millions de dollars dans l’ensemble. Les jeunes entreprises de technologies propres auront accès à de l’aide financière supplémentaire pour se développer. Les entreprises qui achèteront des technologies propres pourront sortir ces achats de leur bilan immédiatement. Un crédit d’impôt à l’investissement pour le capital investi dans des projets de captage du carbone sera instauré (pourvu que le carbone ne serve pas à la récupération du pétrole ; à noter que peu de détails ont été donnés à cet égard). Le gouvernement investira de surcroît dans la recherche et développement portant sur les minéraux essentiels à la fabrication de batteries. Pour finir, il ne faut pas oublier les 4,4 milliards de dollars au total en prêts sans intérêt offerts aux ménages qui réaliseront des rénovations domiciliaires (notons que ces programmes autorisent encore l’utilisation de certains carburants à base de carbone).

De timides mesures pour le logement

Le budget de 2021 répond de façon timide à la surchauffe des marchés du logement au Canada. On y trouve peu de mesures permettant d’inverser la tendance.

Le gouvernement offre de façon accélérée de nouveaux financements totalisant 3,8 milliards de dollars pour la construction et la rénovation d’unités de logement abordable (notamment grâce à la conversion de locaux commerciaux excédentaires en unités de logement), et ce, conformément aux objectifs de la Stratégie nationale du logement. Il ne s’est toutefois pas engagé à travailler avec les provinces et les municipalités sur l’approvisionnement du marché en logements, un secteur où les pressions se sont intensifiées pendant la pandémie.

On note l’absence de mesures liées à la demande qui s’attaquent à la flambée des prix et à la hausse de l’endettement. Le gouvernement n’a pas tenu compte du test de résistance des hypothèques assurées et du resserrement des conditions proposé par le BSIF la semaine dernière pour les hypothèques non assurées. Il n’a pas voulu alimenter la demande en aidant les acheteurs d’une première maison. Les prêts sans intérêt pour rénovations qu’il envisage d’accorder pour réduire à long terme les émissions pourraient toutefois exercer plus de pression sur un secteur déjà déséquilibré.

Le budget introduit une taxe de 1 % sur les propriétés résidentielles vacantes de personnes étrangères non résidentes à compter du 1^er janvier 2022. Le gouvernement mènera bientôt une consultation à cet égard. Cette mesure devrait générer des recettes de 700 millions de dollars sur quatre ans et contribuera à soutenir les initiatives de logements abordables, mais n’aura qu’un impact léger sur la demande et l’offre de logements.

Des mesures fiscales limitées

Le budget de 2021 reporte de façon judicieuse la plupart des éventuelles hausses d’impôt. C’est un aspect qui devra être réévalué en raison des nouvelles dépenses découlant notamment des services de garde d’enfants et du déficit structurel qui avoisine 1 % du PIB. Mais il n’est probablement pas pertinent dans un contexte de reprise précoce et incertaine.

Le budget de 2021 prévoit néanmoins engranger sur cinq ans de nouvelles recettes de 8,3 milliards de dollars dans le cadre de ses initiatives « d’équité » de régime fiscal. Le budget instaure à compter du 1^er janvier 2022 une taxe sur les ventes de voitures, d’aéronefs et de bateaux de luxe à usage personnel (recettes prévues de 604 millions de dollars sur cinq ans), une taxe sur les biens non utilisés d’étrangers non résidents (recettes prévues de 700 millions de dollars) et une taxe sur les services numériques (TSN) annoncée dans l’Énoncé économique de l’automne de 2020 (recettes prévues de 3,5 millions de dollars). La plupart de ces mesures avaient déjà été annoncées. La taxe sur les services numériques de 3 % s’appliquera aux grandes entreprises dont les services numériques dépendent des contributions en données et en contenu des utilisateurs canadiens et dont le revenu brut est d’au moins 750 millions d’euros, jusqu’à ce qu’une approche multilatérale acceptable la remplace.

Une nouvelle mesure fiscale s’est démarquée des autres mesures principalement mises en place pour accroître les recettes à des fins de conformité. Elle porte sur les limitations relatives aux déductions d’intérêts excessives pour les entreprises qui pourraient représenter des risques importants d’érosion de l’assiette fiscale (recettes prévues de 5,3 milliards de dollars sur cinq ans à compter de 2023). Cette mesure permettra d’aligner le Canada sur ses pairs du G7 et de limiter à 40 % le montant des intérêts que peuvent déduire certaines entreprises de leurs gains au cours de la première année de la mesure, et à 30 % par la suite. Un projet de loi sera publié et des consultations devraient se tenir à ce sujet durant l’été.

Besoins de financement

Les besoins financiers pour l’exercice 2021-2022 ont dépassé de plus de 35 G$ CA le déficit prévu de 190,7 G$ CA, ce qui reflète essentiellement les besoins de 30 G$ CA pour les comptes Créditeurs, débiteurs, charges à payer et provisions. La catégorie avait été établie à 27 G$ CA pour l’exercice 2020-2021 ; cela explique pourquoi les besoins financiers pour l’exercice 2020-2021 se sont révélés très inférieurs à la projection de 340,6 G$ CA (contre 448 G$ CA) de l’Énoncé économique de l’automne. Le repli des emprunts au moyen de prêts, de placements et d’avances consentis aux entreprises, y compris aux sociétés d’État entreprises, est un autre facteur explicatif. Pour ce qui est de l’émission des obligations du gouvernement du Canada pendant l’exercice 2021-2022, l’accent a été mis davantage sur l’élimination de la dette : la valeur des émissions dont l’échéance est de 10 ans passera de 10 G$ CA à 84 G$ CA. Les émissions brutes d’obligations devraient s’établir à 286 G$ CA en 2021-2022, par rapport aux 374 G$ CA émis en 2020-2021. Les émissions d’obligations à 30 ans sont, elles, restées stables à 32 G$ CA, tandis que les émissions d’obligations à 2 ans, à 3 ans et à 5 ans ont beaucoup diminué (de 267 G$ CA à 160 G$ CA). En dehors des secteurs de base, le budget octroie un montant de 4 G$ CA aux émissions à très long terme et établit une cible d’émission d’obligations vertes de 5 G$ CA dans sa stratégie de gestion de la dette. L’encours estimatif des bons du Trésor à la fin de l’exercice 2021-2022 est légèrement plus élevé qu’à la fin de l’exercice 2020-2021, et s’établit à 226 G$ CA (comparativement à 219 G$ CA). Le gouvernement estime les besoins financiers à 51,1 G$ CA pour l’exercice 2022-2023 et à 62,4 G$ CA pour l’exercice 2023-2024, et prévoit moins de besoins pour l’exercice 2022-2023 en raison du remboursement prévu des prêts du CUEC.

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