Bâtir une nation : vers une économie carboneutre grâce au potentiel autochtone

Points clés

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  Les engagements budgétaires de 2023 du gouvernement fédéral donneront aux peuples autochtones les moyens de jouer un rôle clé dans l’atteinte des objectifs de carboneutralité du pays.
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  Le soutien financier du gouvernement à l’investissement autochtone dans les grands projets est essentiel à la réconciliation économique.
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  Des solutions spécialement conçues pour le Canada pourraient comprendre des programmes de garantie sur prêt, des instruments de collecte de capitaux et la gestion du risque de crédit. Ces solutions viseraient à mettre en valeur le potentiel des Autochtones et à intégrer leurs capitaux et leurs compétences dans des projets verts en faveur du développement économique et communautaire.
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  Un accès à long terme durable à un flux de capitaux prévisible ne peut être obtenu qu’en engageant des réformes structurelles en matière de fiscalité et d’impôts.
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  Les groupes autochtones peuvent jouer un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de la stratégie sur les minéraux critiques du Canada, laquelle devrait être cruciale dans la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, tant au pays qu’à l’échelle mondiale.

Les groupes autochtones, pilier des objectifs de carboneutralité dans le budget de 2023

Dans le budget de 2023, le gouvernement du Canada a reconnu que « les grandes économies du monde progressent à un rythme sans précédent pour lutter contre les changements climatiques, restructurer leurs économies et bâtir les industries carboneutres de demain. »

Pour éviter que le pays ne se retrouve à la traîne, le gouvernement a donc proposé dans le budget de 2023 plusieurs initiatives qui ont été décrites comme nécessaires pour « bâtir une économie canadienne propre, durable et prospère. »

Voici quelques points saillants de ce budget :

• Investissements importants pour accélérer l’approvisionnement et le transport d’électricité propre
• Crédit d’impôt remboursable pour soutenir et accélérer les investissements dans le secteur de l’électricité propre au Canada
• Priorité accordée aux investissements qui visent à soutenir la mise en place de grands projets d’infrastructure axés sur l’électricité propre et la croissance propre, par l’intermédiaire de la Banque de l’infrastructure du Canada
• Refinancement du Programme des énergies renouvelables intelligentes et de trajectoires d’électrification afin de soutenir des projets prioritaires en région et des projets menés par des Autochtones.

Dans le même temps, Ottawa a reconnu que le pays devrait relever deux défis fondamentaux pour atteindre ses objectifs.

Premièrement, des investissements d’envergure et à long terme sont nécessaires pour soutenir le réalignement des chaînes d’approvisionnement mondiales et construire un avenir à zéro émission nette. Deuxièmement, l’adoption récente de la loi sur la réduction de l’inflation (IRA) aux États-Unis compromet grandement la compétitivité du Canada dans les secteurs qui contribueront au développement de l’économie verte.

Afin d’accélérer la réalisation des projets d’envergure nécessaires au développement de l’économie propre, le gouvernement a l’intention en priorité d’examiner plus rapidement les grands projets, tout en maintenant des normes réglementaires rigoureuses.

Le gouvernement a également fait part de son engagement à continuer d’améliorer la qualité et l’uniformité des avantages que tirent les communautés autochtones des grands projets menés sur leurs territoires, en multipliant les occasions qui leur sont offertes de participer à des projets importants en tant que partenaires.

• Dans le budget de 2023, 8,7 millions de dollars ont été prévus pour favoriser le dialogue avec les partenaires autochtones, notamment avec les détenteurs de droits autochtones, en vue d’élaborer un cadre national de partage des avantages.
• La Banque de l’infrastructure du Canada a pour mission d’accorder des prêts aux communautés autochtones afin de les aider à acquérir des participations dans les grands projets dans lesquels la Banque investit également.

Ces deux initiatives aideront le Canada à bâtir une économie propre.

L’article 26 de la DNUDP stipule que « les peuples autochtones ont droit aux terres, territoires et ressources qu’ils possèdent et occupent traditionnellement ou qu’ils ont utilisés ou acquis. »

Un cadre national de partage des avantages pourrait constituer une étape importante dans la mise en œuvre de la DNUDP et dans le cheminement vers la réconciliation économique.

Bien que d’une portée limitée, le soutien offert aux communautés autochtones par la Banque de l’infrastructure du Canada afin de leur permettre de prendre des participations dans de grands projets est une autre bonne nouvelle.

Faciliter l’accès aux capitaux

C’est un début, mais on peut faire plus. Voici trois façons mutuellement avantageuses pour le Canada de dégager des capitaux pour la participation des Autochtones.

1. Généraliser les programmes de prêts

Le plus grand obstacle à la participation des Autochtones aux grands projets est l’accès à des capitaux à un coût abordable.

Les causes sont bien connues : un environnement juridique et réglementaire défavorable au développement économique et commercial ; une exclusion historique et délibérée les ayant empêchés d’administrer leurs terres traditionnelles et leurs ressources ; des investissements publics inéquitables dans le logement et les infrastructures ; un manque de soutien à la croissance des entreprises ; et un régime de financement gouvernemental complexe.

Selon la Stratégie économique nationale pour les Autochtones : « Si les effets du colonialisme ont été dévastateurs pour la santé sociale, physique et mentale de nos communautés, l’un de ses objectifs les plus néfastes a été d’exclure délibérément les peuples autochtones du partage de la richesse de ce pays ». ¹

La Loi sur les Indiens est communément reconnue comme le principal instrument ayant servi à atteindre cet objectif néfaste. Cette loi anachronique régit presque tous les aspects de la vie communautaire dans les réserves pour les quelque 600 000 Indiens inscrits.² Elle définit ce qu’est un « Indien » et, entre autres, régit l’appartenance à une bande, le gouvernement de la bande, la fiscalité, les terres et les ressources, les successions et la gestion de l’argent.

Alors que les lois et les règlements en dehors des réserves évoluent habituellement et sont mis à jour au fil du temps, la Loi sur les Indiens est globalement restée figée dans le temps, laissant aux communautés vivant dans les réserves des règles et des procédures désuètes et paternalistes qui sont en décalage avec une économie moderne.

En partie du fait de son obligation fiduciaire envers les peuples autochtones, le gouvernement fédéral agit souvent de façon préjudiciable au développement de l’économie et des entreprises dans les réserves. En tant que fiduciaire, la Couronne doit protéger les intérêts des Premières Nations et peut être tenue responsable en cas de manquement à son obligation, comme en témoigne le nombre croissant des revendications particulières qui portent sur les torts historiques causés aux Premières Nations. ³

Cette obligation fiduciaire entrave considérablement la conclusion des transactions, car la Couronne agit souvent de façon à réduire sa responsabilité potentielle dans les décisions qu’elle seule peut approuver en dernier ressort en vertu de la Loi sur les Indiens.

Selon les recherches menées par Fiscal Realities, dans son rapport Expanding Commercial Activity on Reserve Land, « en raison des retards et de la réticence de la Couronne à permettre aux Premières Nations de partager les risques, les Premières Nations sont non seulement protégées contre les mauvaises transactions, mais elles perdent aussi beaucoup de bonnes transactions. » ⁴

S’ils sont mis en œuvre avec prudence, les programmes de garantie sur prêts peuvent aider les communautés autochtones à surmonter les obstacles au développement économique et à l’inclusion économique qui résultent de politiques et de lois désuètes.

Des programmes de garantie sur prêts sont actuellement appliqués en Alberta, en Ontario et en Saskatchewan.

Il y a peu de temps, l’Alberta Indigenous Opportunities Corporation (AIOC) a joué un rôle clé dans l’entente historique qui a abouti à l’acquisition par 23 communautés des Premières Nations et des Métis d’une participation hors exploitation de 11,57 % dans sept pipelines d’Enbridge dans le nord de l’Alberta (évaluée à 1,12 milliard de dollars). Dans cette affaire, l’AIOC a fourni une garantie sur prêt qui a permis aux groupes autochtones de prendre part à ce projet.

À l’époque, les dirigeants autochtones concernés parlaient avec enthousiasme des répercussions positives qu’apporteraient les revenus prévisibles et à long terme générés par ce partenariat sur leurs citoyens et leurs communautés. Le président de la communauté métisse de Fort McKay, Ron Quintal, a déclaré que cette entente permettrait à la communauté de consacrer plus d’argent à l’éducation, aux infrastructures et au logement.⁵

Un programme fédéral de garantie sur prêt faciliterait la prise de participation dans des projets d’envergure par les communautés autochtones, ce qui représenterait un pas de plus vers la réconciliation économique en mettant fin aux pratiques passées d’exclusion économique. Il favoriserait également la mise en œuvre de la DNUDP en créant des conditions propices à un consentement libre, préalable et éclairé, et aiderait les communautés autochtones à générer des revenus. Ces revenus seront réinvestis pour les Autochtones dans le logement, l’éducation, la santé et d’autres services qui contribuent au bien-être et à l’atteinte de meilleurs résultats socio-économiques pour ces communautés.

2. Surmonter les obstacles au développement

Le Canada doit prendre des mesures concrètes pour combler ses lacunes en matière d’infrastructures.

Le sous-investissement de longue date dans les infrastructures clés des communautés des Premières Nations a engendré d’immenses inégalités sur le plan économique, social et sanitaire. Tandis que des infrastructures appropriées sont essentielles à la santé et au bien-être des communautés, le manque d’infrastructures (logement, services à large bande, connectivité, transport, énergie, systèmes adéquats pour le traitement de l’eau et des eaux usées) constitue un obstacle majeur au développement économique et une entrave à la participation des peuples autochtones à des projets d’envergure.

Bien que les investissements annoncés dans les derniers budgets représentent une énorme augmentation du financement en faveur d’infrastructures autochtones par rapport aux normes historiques, ils restent insuffisants pour combler de façon substantielle le déficit d’infrastructures.

De nouvelles approches et des solutions innovantes sont également nécessaires pour déployer plus efficacement les fonds mis à disposition par le gouvernement fédéral. Il est largement admis que les graves pénuries de logements et d’infrastructures dans les réserves ne peuvent être résorbées exclusivement par le modèle actuel de financement fédéral qui consiste à accorder chaque année un financement en espèces. Lorsque l’inflation dépasse les hausses annuelles prévues dans le budget, moins d’infrastructures sont construites chaque année, alors que la population autochtone ne cesse d’augmenter. D’autres solutions doivent être envisagées.

La Loi sur la gestion financière des Premières Nations (LGFPN) et les institutions qui en découlent, notamment l’Autorité financière des Premières Nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations et l’Institut des infrastructures des Premières Nations, peuvent permettre d’utiliser les transferts fédéraux à long terme comme levier pour obtenir du financement par emprunt sur les marchés de capitaux afin de construire des infrastructures et des logements dans les réserves.

Plus précisément, la LGFPN confère aux Premières Nations des pouvoirs financiers semblables à ceux exercés par les municipalités et d’autres ordres de gouvernement dans les domaines de l’imposition des biens immobiliers, de la gestion financière et de l’accès aux capitaux. La promotion de cadres fermes et responsables d’imposition et de gestion financière dans les réserves, ainsi que la mise en place d’un mécanisme d’emprunt collectif pour financer des infrastructures et d’autres services publics, a permis de démontrer l’intérêt de ce régime en tant qu’instrument majeur pour promouvoir le développement économique et assurer la pérennité des communautés des Premières Nations.

Depuis l’émission de sa première obligation non garantie en 2014, l’Autorité financière des Premières Nations a recueilli plus de 1,8 milliard de dollars sur les marchés des capitaux. Les fonds obtenus servent à financer la construction de logements et d’infrastructures publiques dans les communautés des Premières Nations. Aujourd’hui, plus de 350 Premières Nations participent à la LGFPN, et 142 de ces Premières Nations se sont qualifiées comme membres emprunteurs.

D’après le rapport intitulé Closing the Infrastructure Gap by 2030 (Combler les lacunes en matière d’infrastructure d’ici 2030), un rapport collaboratif et complet qui chiffre les besoins en infrastructures des Premières Nations du Canada et qui a été publié en 2022, 349,2 milliards de dollars sont nécessaires d’ici 2030 pour combler le déficit d’infrastructure dans les communautés des Premières Nations. Ce rapport présente sans aucun doute l’évaluation et l’établissement des coûts des besoins en logements et en infrastructures des Premières Nations les plus approfondis, les plus exhaustifs et les plus importants jamais réalisés. Il indique les investissements et les coûts d’exploitation et de maintenance nécessaires à la construction, à la réparation et à l’amélioration des infrastructures des Premières Nations, ainsi qu’à leur entretien adéquat et régulier.

Ce rapport désigne également les grandes infrastructures prioritaires parmi un large éventail de besoins décelés – il s’agit souvent de besoins habituellement non financés par Services aux Autochtones Canada ou d’autres ministères du gouvernement fédéral. En plus d’estimer les coûts associés à l’éducation, aux logements et aux infrastructures publiques, ce rapport renferme un examen complet des dépenses associées à la praticabilité des routes en toutes saisons, à l’adaptation aux changements climatiques, à la réalisation des objectifs de carboneutralité, à la connectivité et à l’accessibilité.

En s’appuyant sur le succès de la LGFPN, le gouvernement devrait permettre aux Premières Nations d’emprunter en donnant les transferts fédéraux à long terme en garantie. Il serait ainsi possible de construire plus d’infrastructures et de logements dès aujourd’hui, en dollars actuels, et d’appliquer des normes de conception, de construction et d’entretien supérieures à celles actuellement en vigueur dans les programmes gouvernementaux.

3. Établir une nouvelle relation financière avec les peuples autochtones

Le Canada doit respecter son engagement à établir une nouvelle relation financière avec les peuples autochtones.

En 2019, le Comité consultatif mixte sur les relations financières a publié son rapport provisoire⁷qui formule des recommandations de grande portée pour l’amélioration des relations financières de nation à nation ainsi que des relations financières fondées sur des traités entre les Premières Nations et le Canada. Ces recommandations comprenaient les améliorations suivantes : assurer un financement suffisant, flexible et prévisible, favoriser des occasions de générer des revenus, renforcer les institutions qui soutiennent les Premières Nations, définir de nouvelles approches pour mesurer les résultats, accorder des pouvoirs en matière de finances et d’impôts, et créer de nouveaux organismes responsables de la politique financière.

L’association de pouvoirs financiers, de structures institutionnelles et d’une capacité financière et administrative à une nouvelle relation financière est une condition préalable nécessaire pour encourager des partenariats réussis et authentiques avec les communautés autochtones dans le cadre de grands projets. Il s’agit d’une étape cruciale dans la transition vers une économie propre qui garantirait aux gouvernements autochtones d’avoir un large accès à des capitaux, y compris aux capitaux qu’ils détiennent.

Ces recommandations sont conformes aux positions exprimées par le gouvernement. Par exemple, la Stratégie sur les minéraux critiques du Canada a été décrite par le ministre des Ressources naturelles comme un moyen de « faire progresser la réconciliation avec les peuples autochtones ».⁸

La Stratégie sur les minéraux critiques accordera la priorité à la réconciliation économique et au respect des droits des Autochtones et des traités, et contribuera au bien-être socio-économique des communautés autochtones. Selon cette stratégie, les facteurs clés de réussite résident dans l’établissement de relations solides et progressives avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis du Canada au moyen d’une mobilisation précoce et de collaborations, et dans la mise en place de partenariats mutuellement avantageux.

Cette stratégie décèle également des obstacles systémiques à la participation et au leadership des Autochtones dans ce secteur, en plus de chercher à combler les écarts en matière de développement économique, d’affaires et d’aptitudes et de compétences des communautés. Dans son plan directeur, elle souligne également la nécessité d’encourager la recherche dirigée par les Autochtones, l’intégration du savoir traditionnel et l’inclusion des Autochtones dans la planification et la prise de décisions tout au long du cycle de vie du projet. Elle cite également à juste titre l’accès à un financement abordable comme un obstacle majeur à la prise de participation.

La mise en œuvre d’un programme fédéral de garantie sur prêt faciliterait la prise de participations dans des projets d’envergure par les communautés autochtones. Le fait de combler les lacunes en matière d’infrastructures en employant des solutions innovantes aiderait à surmonter un obstacle de longue date à la création de conditions favorables au développement économique dans les communautés autochtones, tout en contribuant à accroître les revenus autonomes provenant de leur participation à de grands projets et à établir une relation financière moderne entre le Canada et les gouvernements autochtones.

Ces efforts conduiraient à verser des dividendes – non pas à des actionnaires de sociétés fermées – mais aux citoyens des gouvernements autochtones sous la forme de nouveaux investissements dans les logements, les infrastructures, l’éducation, les établissements et les soins de santé et d’autres services publics. Toutes ces choses font cruellement – et manifestement – défaut.

Avis de non-responsabilité